Reflexiones sobre la consulta popular

Con motivo de las reformas constitucionales a los artículos 25, 27 y 28, que modificaron el marco jurídico constitucional de la tan mencionada materia energética, el PRD ha planteado la posibilidad de recurrir a la consulta popular prevista en la fracción VIII, del artículo 35 constitucional con el objeto de revertir la reforma bajo la consideración de que se trata de un tema de trascendencia nacional y que además, no es obstáculo la falta de regulación legislativa sobre dicho procedimiento para que pueda surtir sus efectos, ya que, según comentan, para su aplicación bastaría la regulación constitucional.

En mi opinión la aplicación del procedimiento previsto en la fracción VIII del artículo 35 constitucional, jurídicamente no podría tener el alcance que pretende el PRD sobre la reforma constitucional en materia energética, principalmente por dos razones; la primera es que el constituyente permanente estableció como condición de eficacia del procedimiento de mérito, la regulación legislativa del mismo, siendo que a la fecha este aún no existe; y la segunda, aun suponiendo que pudiera efectuarse la consulta, la reforma constitucional a los artículos 25, 27 y 28 constituye el producto de la actuación propia del constituyente permanente, el cual no puede ser vinculado por el resultado de la consulta popular.

En primer termino es pertinente tener presente que la fracción VIII del artículo 35 constitucional establece lineamientos generales para la realización del procedimiento de consulta, y aun cuando haya quienes sostienen que  no es necesaria la existencia de una regulación legal para la eficacia de su aplicación, lo cierto es que la ley reglamentaria es necesaria incluso para no vulnerar los extremos del artículo 40 constitucional que el mismo artículo 35 establece como límites de la consulta popular.

El artículo 40 constitucional establece que es voluntad del pueblo mexicano “constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.”

Por su parte la denominada consulta popular constituye un matiz dentro del sistema representativo federal, pues guarda la naturaleza de un instrumento de democracia directa, ya que es directamente el pueblo quien determina el curso de ciertas decisiones de trascendencia nacional por encima de la voluntad de los órganos constituidos mediante elección popular para representar la voluntad del pueblo.  Si esto es así, y la consulta popular constituye un instrumento excepcional dentro del régimen representativo federal, es necesario que sea, tal como lo señaló el constituyente permanente en el inciso 7º de la fracción VIII del artículo 35 constitucional, el órgano legislativo, piedra angular de la democracia representativa, quien determine cuáles han de ser los pormenores de esta figura excepcional estatuida por el constituyente permanente, pues de no ser así, cualquier otro órgano, ente, colectividad, o sujeto, que estableciera dichos pormenores aún sobre la marcha de la consulta, estaría diseñando motu propio,  la excepción de los principios contenidos en el artículo 40 constitucional, particularmente el relativo a la república, representativa y democrática, siendo que el propio constituyente estableció como limitante en el inciso 3º de la fracción VIII del artículo 35, el que “No podrán ser objeto de consulta popular (…) los principios consagrados en el artículo 40 de la misma (…)”

Si lo anterior es así, se tiene que la necesidad de una regulación mediante ley de cómo debe operar la consulta popular es fundamental para la adecuación de ésta al marco constitucional, y no es sólo un capricho del constituyente, sino la necesidad de que un instrumento de democracia directa adquiera plena vigencia mediante los cauces de la democracia representativa para tener certeza de cuáles han de ser los extremos de esta excepción a los principios del artículo 40 constitucional, definiendo aspectos clave como ¿quién formula la pregunta que deberá ser sometida a consideración del pueblo? ¿Puede ampliarse la materia de la consulta? ¿La respuesta del pueblo debe limitarse a un “si” o un “no”? ¿Es el pueblo, al convocar a la consulta quien espontáneamente genera la materia de la consulta? ¿Cómo se califican los votos matizados, condicionados, o los votos en blanco? Todos estos aspectos deben ser atribuidos de valor para poder implementar el mecanismo referido, pues de lo contrario, serían quienes de facto plantean la materia de la consulta, quienes, acudiendo a la demagogia, estarían sobrepasando los límites del artículo 40 constitucional que el creador de la consulta popular pretendió salvaguardar.

Por cuanto hace al segundo punto, estimo que la reforma constitucional no puede ser materia de modificación por conducto de una consulta popular por lo siguiente.

Como lo señalé anteriormente, la consulta popular constituye un matiz dentro del sistema de democracia representativa, principio consagrado en el artículo 40 constitucional cuya observancia ordenó el constituyente al regular la consulta popular. Ahora bien, este procedimiento de consulta popular constituye un instrumento de democracia directa que se inscribe en el marco de nuestra Constitución, diseñada por el constituyente mediante el ejercicio máximo de representación democrática, el cual involucra la participación de los órdenes de gobierno que constituyen el diverso principio republicano y federal, a saber, la voluntad conjunta de los Estados y la Federación por conducto de sus órganos parlamentarios y mediante el cumplimiento de los extremos previstos en el artículo 135 constitucional.

El PRD pretende que por conducto de la consulta popular se “derogue”, “no ratifique”, “invalide”, o “eche para atrás” la reforma constitucional en materia energética. En primer lugar, es importante destacar que la consulta popular no constituye un medio de control constitucional por virtud del cual su resultado pueda invalidar o derogar por sí mismo a una norma, pues claramente establece el precepto constitucional que la regula, que su resultado es vinculante para el Ejecutivo, el Legislativo, y las autoridades competentes, de modo tal que en cualquier caso el efecto sería vincular a las autoridades a iniciar el procedimiento para derogar la norma creada. Así las cosas, no puede más que interpretarse que el PRD pretende incluir dentro del concepto “autoridades competentes” al constituyente permanente. Es decir, que la voluntad popular expresada mediante un instrumento de democracia directa –la consulta popular-, excepcional al principio de representación democrática previsto en el artículo 40 constitucional, no regulado mediante una ley, tendría el alcance de modificar las decisiones adoptadas por el constituyente permanente que es la cúspide de las instancias de representación democrática. Si lo anterior es cierto, ningún límite establecido en el procedimiento de consulta previsto en el artículo 35 tendría vigencia, pues según la interpretación del PRD, la voluntad del 40% de la lista nominal de electores se puede superponer a las decisiones del constituyente permanente, de modo tal que, lo que dicho órgano creador de la Constitución establezca no resulta vinculatorio, sino que el resultado de la consulta le vincula a él. Si esta es la condición en que pretende proceder el PRD entonces su consulta no tiene sustento constitucional, sino más bien parte de la premisa meta-constitucional de la soberanía originaria del pueblo que puede desconocer la Constitución Federal, una idea partidaria de la filosofía de Rousseau que bien puede llevarnos a esa mesa de debate pero que bajo ninguna circunstancia debe pretenderse bajo el discurso demagógico, disfrazarla como ejercicio de un derecho consagrado constitucionalmente, pues lo cierto es que no es sino la máxima expresión de una violación Constitucional con el único objeto de arrogarse la prerrogativa de encauzar la voluntad popular mediante los términos que algún ente establezca.

Puesto de otra forma, no tengo la menor duda que esta pretensión de “revertir” la reforma energética carece de sustento constitucional por las razones que ya expresé, pero aun suponiendo que apeláramos a esta idea de la soberanía originaria del pueblo y que por ello el resultado de la consulta pudiera tener el alcance que pretende el PRD, entonces es fundamental establecer los pormenores de las reglas del juego sobre cómo habrá de expresarse la voluntad del pueblo, es decir, la regulación del procedimiento de consulta, lo que nos evidencia la lógica detrás del “candado” establecido en el artículo 35 constitucional, que señala que para la eficacia de la consulta popular es necesario que su desarrollo reglamentario se encuentre en ley, es decir, previo ejercicio democrático al respecto, sin el cual, no puede tener eficacia la consulta popular, mucho menos, sobre las reformas constitucionales.

Lic. Víctor Manuel Tinoco Rubí